Eriävä mielipide Maa- ja metsätalousvaliokunnan lausuntoon MmVL62018 vp HE 14/2018 vp

Hallituksen esitys eduskunnalle maakuntauudistuksen täytäntöönpanoa sekä valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisointia koskevaksi lainsäädännöksi (HE 14/2018 vp)

ERIÄVÄ MIELIPIDE

Perustelut

Maa- ja metsätalousvaliokunta on käsitellyt hallituksen esitystä HE14/2018 maakuntauudistuksen täytäntöönpanoa sekä valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien (LUOVA) uudelleenorganisointia koskevaksi lainsäädännöksi. Lakiesitys on osa maakuntalainsäädännön kokonaisuudistusta. Esityksen lähtökohtainen ajatus on parempaan pyrkivä. Maakuntauudistuksen toimeenpanoa ja LUOVA-viraston perustamista ei kuitenkaan voida hyväksyä hallituksen lakiesityksen mukaisella tavalla tehtävien uudelleenorganisointia toteuttaen ja valtion ympäristöviranomaisen toimivaltaa nykyisestä merkittävästi heikentäen.

Yleisen edun valvonta ja muutoksenhakuoikeus LUOVA-virastossa
Voimme yhtyä valiokunnan lausunnon kappaleeseen (8), jonka mukaan uusi perustettava LUOVA-virasto selkeyttää hallinnon rakenteita ja mahdollistaa asiantuntemuksen ja resurssien käytön tehostamisen. Hallituksen lakiesityksessä valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisoinnista on kuitenkin monia muita asiantuntijakuulemisissa esille tulleita vakavia puutteita, joiden korjaamiseksi valiokunta ei ota lausunnossaan kantaa lainkaan.

Valiokunnan olisi tullut ottaa lausunnossaan yksiselitteiseksi kannaksi mm. varatuomari Seppo Tiitisen ja usean asiaan perehtyneen oikeusoppineen valiokunnalle antamissaan asiantuntijalausunnoissa esitetyllä tavalla, että lakiin Valtion lupa- ja valvontavirastosta palautetaan lausuntokierroksella olleen lakiluonnoksen mukainen kirjaus lain ensimmäisen luvun (Valtion lupa- ja valvontaviraston asema ja tehtävät) pykäläksi 1, jolloin 1 §, (LUOVA-viraston) Toiminta-ajatus ja asema kuuluisi seuraavasti: ”Valtion lupa- ja valvontavirasto on valtakunnallinen ja monialainen valtion hallintoviranomainen, joka turvaa alueella toimivien perusoikeuksien ja oikeusturvan toteutumista ja valvoo yleistä etua hoitamalla sille erikseen säädettyjen lainsäädännön toimeenpano-, ohjaus-, lupa-, rekisteröinti-, ja valvontatehtäviä. Virasto toimii asiakaslähtöisesti ja poikkihallinnollisesti sekä moniammatillista asiantuntemusta hyödyntäen. Viraston toiminta on ennakoivaa ja riskiperusteista.

Niin merkittävää asiaa kuin yleisen edun valvontaa ei voi jättää vain lain perusteluosaan kirjattavaksi. Saadakseen riittävän vahvan painoarvon LUOVA-lain tulkinnassa, yleisen edun valvonnan kokonaisuus tulee esitetyllä tavalla kirjata lain ensimmäiseen pykälään. 

Korkein hallinto-oikeus on lakiesityksestä antamassaan lausunnossa ottanut kantaa seuraavasti: ”Korkein hallinto-oikeus korostaa vielä lopuksi, että yleistä etua valvovien viranomaisten valitusoikeus kuuluu hallintoprosessin keskeisiin perusrakenteisiin ja se turvaa erisuuntaisten yhteiskunnallisten intressien toteutumisen osana hallinnon lainalaisuusvalvontaa ja EU-oikeuden tehokasta täytäntöönpanoa. Ilman erillistä valvontayksikköä lupaviranomaisesta itsestään tulisi valittajien eräänlainen vastapuoli jo hallinto-oikeudessa. Samalla lupaviranomaisen kokonaisrooli muuttuisi nykyisestä. Myös hallintotuomioistuinten asema erisuuntaisten muutoksenhakemusten ratkaisijana muuttuisi tavalla, johon ei ole perusteita. Korkein hallinto-oikeus pitää siten ehdotusta valvontayksiköstä välttämättömänä. Tärkeää on kuitenkin varmistaa jatkovalmistelussa, että valvontayksiköllä on tehtäväänsä asianmukaiset toimintaedellytykset ja erityisasiantuntemus.”

Valiokunnan kuulemista asiantuntijalausunnoista käy ilmi, että nykyisen lainsäädännön mukainen järjestely, jossa lupaviranomaisista erillinen viranomainen valvoo yleistä etua ja päätösten lainmukaisuutta on osoittautunut kaikin puolin toimivaksi. Huomionarvoista on, että muiden viranomaisten kuin valtion LUOVA-viraston tehtäviin ei kuulu yleisen edun valvonta samassa sektorikohtaisessa laajuudessa. Valtio ei voi ulkoistaa yleisen edun ja päätösten lainmukaisuuden valvontaa sekä oikeusvaltioperiaatteiden ylläpitämistä – tarvittaessa myös muutoksenhakuoikeutta käyttäen – maakunnille, kunnille, kansalaisjärjestöille ja kansalaisille. LUOVA-viraston perustamisen ja valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisoinnin yhteydessä on taattava, että valtion viranomaisella säilyy oikeus hakea muutosta LUOVA-viraston päätöksiin.

Voimassa olevassa lainsäädännössä valtion aluehallinnossa toimivilla ELY-keskuksilla ollut oikeus hakea tarvittaessa tuomioistuimissa muutosta aluehallintovirastojen tekemiin päätöksiin on osoittanut merkityksensä. ELY-keskus on käyttänyt tätä muutoksenhakuoikeutta verrattain harvoin ja harkiten. Esimerkiksi aluehallintoviraston tekemistä ympäristölupapäätöksistä ELY-keskus on valittanut vain noin 3 prosentissa tapauksista. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisista päätöksistä tehdyistä valituksista ELY-keskusten osuus on 4 %. ELY-keskus valtion viranomaisena on laatimissaan valituksissa hakenut muutosta juridisin perustein, yleisen edun ja laillisuusvalvonnan näkökulmasta. Valtaosa ELY-keskusten valituksista on ollut aiheellisia, sillä noin 60 prosenttia ympäristölupiin kohdistuneista ja 80 prosenttia maankäyttö- ja rakennuslain mukaisiin päätöksiin kohdistuneista ELY-keskusten valituksista on hyväksytty tuomioistuimissa.

Valtion asiantuntijaviranomaisen muutoksenhakuoikeus on ollut toimiva ennakkovarmistus sille, että eri viranhaltijat ottavat päätöksentekoprosessien kaikissa vaiheissa toistensa lausunnot, viranomaisneuvottelujen mukaiset erityislainsäädännön ja eri suuntaisten yleisten etujen näkökohdat sekä yhteiskunnallisten intressien toteutumisen huomioon päätöksiä tehdessään. Muutoksenhakuoikeuden poistaminen luonnontieteellisen, teknistaloudellisen ja juridisen asiantuntemuksen omaavalta valtion viranomaiselta on merkittävä ympäristöhallinnon viranomaisen toimivaltuuksien, lainmukaisuuden ja yleisen edun valvonnan heikennys, joka valiokunnan olisi tullut huomioida lausunnossaan. 

Lakiesityksen vaikutusarviointiosion mukaan on mahdollista, että viranomaispäätöksistä tehtävien valitusten määrä kasvaa ennakoimattomalla tavalla ja taso heikkenee, koska jatkossa ne jäävät asiantuntijaviranomaisen sijaan suurelta osin asianosaisten kansalaisten ja ympäristöjärjestöjen vastuulle, vapaaehtoistyönä tai vähäisin resurssein tehtäviksi. Seurauksena voi olla, että valitukset kuormittavat tuomioistuimia ja hidastavat elinkeinoelämän hankkeita jatkossa nykyistä enemmän, tavoitellun prosessien sujuvoittamisen sijaan. Vastuuta yleisen edun ja päätösten lainmukaisuuden valvonnasta ei pidä siirtää enenevässä määrin kansalaisille, joilla on kyllä oikeus mutta ei velvollisuutta hakea muutosta lainvastaisiin päätöksiin.

Viranomaisen muutoksenhakuoikeuden poistamisen tärkeimmäksi perusteluksi valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on esitetty se, että kyseessä on hallituksen reformiministeriryhmän poliittinen päätös. Merkittävä osa asiantuntijoista ja oikeusoppineista lausuivat muutoksenhakuoikeuden säilyttämisen tarpeesta täysin päinvastaista kuin hallitus lakiesitykseensä on kirjannut.
 
Maakunnille siirtyvät tehtävät

Hallituksen lakiesitys koskee myös maakunnan tehtävien uudelleen organisointia. Lakipaketin mukaisia lakeja kirjoitettaessa olisi tullut ottaa kattavasti huomioon, että maakunnan viranhaltijan hoitaessa erityislainsäädännön mukaisia ja erityistä asiantuntemusta vaativia tehtäviä sekä käyttäessä erityislain soveltamiseen liittyvää oikeusharkintaista toimivaltaa, on tehtävät selkeästi ja suoraan laissa osoitettava maakunnan asianomaiselle viranhaltijalle, eikä jättää ratkaisua maakunnan delegoitavaksi.

Maa- ja metsätalousvaliokunta on sote- ja maakuntauudistusta koskevassa lausunnossaan (MmVL 12/2017 – HE 15/2017) lausunut oikeusharkintaisten viranomaistehtävien järjestämisestä seuraavaa:
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että monet maakuntiin siirtyvistä ruoka- ja luonnonvarasektorin tehtävistä edellyttävät viranhaltijan riippumatonta päätöksentekoa. Valiokunta pitääkin erittäin tärkeänä ehdotetun maakuntalain 79 §:n säännöstä, jonka mukaan maakunnan hallintosäännössä on annettava maakunnalle kuuluva toimivalta viranhaltijalle muun muassa laissa tai asetuksessa säädetyissä lupa-, ilmoitus-, valvonta-, tai toimitusmenettelyä koskevissa asioissa. Vaikka säännöksen perustelujen mukaan säännös on luonteeltaan informatiivinen, valiokunta katsoo, että säännös on luonteeltaan velvoittava. Siten esim. valvontamenettelyä koskeva toimivalta tulee delegoida viranhaltijatasolle suoraan mainitun säännöksen perusteella ilman erillistä säätämistä. Säännöksen sanamuotoa on tarpeen täsmentää epäselvyyksien välttämiseksi.”

Valiokunnan edellä mainittu lausuma maakuntalakiesitykseen (HE 15/2017) on oikeusvaltiollisesta näkökulmasta tärkeä ja perusteltu. Nyt käsitelty valiokunnan toimialan mukainen 71 lain kokonaisuus (HE 14/2018) on epäsymmetrinen sen suhteen, miten erilaisten tehtävien siirtämisestä maakuntien hoidettavaksi on säädetty. Osassa laeista tehtävät on asianmukaisesti osoitettu maakunnan viranhaltijalle. Lakiesityksessä on tällä hetkellä valiokunnan saamien asiantuntijalausuntojen, muun muassa ympäristöoikeuden professori Tapio Määtän esittämän arvion perusteella kuitenkin noin 30 lakia, joissa näin ei ole. Tämä vaarantaa kansalaisten oikeusturvaa ja tulee siksi korjata yhtenäisenä linjauksena valiokunnan aikaisemman maakuntalakiesitykseen HE 15/2017 antaman lausuman mukaisesti koko lakiesityksessä.

Maakuntien viranhaltijan vastuulla olevan oikeusharkintaisen viranomaispäätöksenteon riippumattomuus edellyttää myös sitä, että erityislainsäädännössä oleva sääntely osaltaan turvaa mahdollisuuden tehdä lainmukaisia päätöksiä ilman epäasiallista muiden tahojen puuttumista viranomaisharkintaan.

Erityisosaamista vaativien tehtävien asianmukainen hoito maakunnissa tulee lisäksi varmistaa edellyttämällä maakunnilta säädösten nojalla yhteistyötä maakuntarajat ylittävien tehtävien, kuten kalatalousviranomaisen tehtävien ja toimivallan käytössä vesistöalueilla, nykyisenkaltaisen toimivan ja hyväksi havaitun järjestelyn tapaan, jossa kalatalousasioista vastaa valtakunnallisesti kolme ELY-keskusta. Lakiesitys on erityisosaamista ja vähäisten resurssien tehokasta käyttöä vaativien tehtävien osalta maakuntien yhteistoiminnasta säätämisen suhteen puutteellinen.

Kalatalousviranomaisen tehtävistä maakunnissa säädettäessä maakunnan kalatalousviranomaisen itsenäinen ja riippumaton asema lausunnonantajana, muutoksenhakijana sekä yleisen kalatalousedun puhevallan käyttäjänä ja suhteessa vesitalousviranomaiseen on turvattava ja määriteltävä lain pykälissä tarkoin. Kalatalousviranomaisen toimivalta tulee osoittaa maakunnan sijaan selkeästi esimerkiksi ”kalatalousviranomaiselle” tai ”maakunnan kalatalousviranomaiselle”.

Yleistä uudistuksen toteutumisesta

Muodostettaessa LUOVA-virastoa eli valtakunnallista ja laaja-alaista lupa- ja valvontaviranomaista, tulee sille mielestämme taata riittävien resurssien lisäksi täydet toimintavaltuudet yleisen ympäristöedun valvonnassa, tarvittaessa myös muutoksenhakuoikeuden ja pakkokeinojen määräämisen kautta. Valvonnalle tulee taata koko valtakunnan laajuisesti tehokkaat toimintaedellytykset ja tarpeelliset resurssit tärkeän tehtävänsä hoitamiseksi.                         
                                                                Vahvoilla asiantuntijaresursseilla ja toimivaltuuksilla varustettua valtion valvontaviranomaista tarvitaan kansalaisten oikeusturvan ja yleisen ympäristöedun turvaamisessa ja valvonnassa tulevaisuudessakin kohdattavien yhteiskunnallisten haasteiden, kuten vesiensuojelukysymysten ja ilmastonmuutoksen aiheuttamien riskien rajoittamisessa.

LUOVA-virasto ja maakunnat tulisivat hallituksen lakiesitysten mukaan hoitamaan osittain samantyyppisiä lainsäädännön toimeenpano-, ohjaus-, lupa-, rekisteröinti- ja valvontatehtäviä, tehtävänjaon määräytyessä sote- ja maakuntauudistusta koskevan hallituksen esityksen (HE15/2018) perusteella. Tehtävänjaon onnistuneisuutta laajemmin tämän lakiesityksen (HE14/2018) yhteydessä arvioimatta toteamme, että itsehallinnollisten maakuntien tehtäviksi eivät kaikilta osin ongelmitta sovellu sellaiset oikeusharkintaiset viranomaistehtävät, jotka eivät ole luonteeltaan maakunnallisia ja joissa paremminkin valtakunnallisesti yhtenäiset toimintatavat ja ratkaisukäytäntö olisi kansalaisten oikeusturvan ja perusoikeuksien toteutumisen kannalta keskeistä.

LUOVA-viraston ja maakuntien tehtävänjaon toimivuutta on uudistuksen esitetyllä tavalla toteutuessa seurattava oikeusvaltiollisesta näkökulmasta. Yleisen edun valvonnan erilaisten näkökohtien toteutumista maakuntien ja LUOVA-viraston toiminnassa on samoin syytä seurata ja tarvittaessa arvioida uudelleen.

Mielipide

Edellä olevan perusteella esitämme, että valiokunta ottaa huomioon eriävässä mielipiteessämme esitetyt huomiot lausunnon antaessaan

Helsingissä 16.5.2018

Hanna Halmeenpää
Harry Wallin
Tytti Tuppurainen
Jari Myllykoski